Материалы: http://www.proektnoegosudarstvo.ru/materials/o_neobxodimosti_reorganizacii/

О необходимости реорганизации государственного администрирования авиационной деятельности Российской Федерации

Данная записка подготовлена С.С. Крутоусовым в 2007 году по поручению Администрации Президента Российской Федерации

Государственное регулирование развития авиации - система экономического и правового регулирования развития авиации и авиационной деятельности, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, эксплуатантов и собственников авиационной техники.

Авиационная деятельность - организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, удовлетворение нужд экономики и населения в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах, в том числе на создание и использование аэродромной сети и аэропортов, и решение других задач.Администрирование авиационной деятельности осуществляют множество уполномоченных органов: Минпромэнерго России, Минтранс России, Роспром, Росавиация, Ространснадзор, Росаэронавигация, МАК. На состояние авиационной деятельности непосредственно влияет и Минобороны России.

Авиация самостоятельная наукоемкая социально-экономическая система, включающая государственную авиацию, гражданскую авиацию, экспериментальную авиацию, авиационная промышленность, авиационную инфраструктуру, единую систему организации воздушного движения и обладающая наиболее сложными взаимосвязями и иерархией составляющих её подсистем, что составляет её (авиации) собственную идентичность. Авиационная промышленность является оборонной отраслью промышленности и центральной, системообразующей подсистемой авиации.По оценкам специалистов, каждое рабочее место на самолетостроительном предприятии создает 4-6 рабочих мест у поставщиков комплектующих изделий (двигатели, авиационные агрегаты, авионика и пр.), такое же количество рабочих мест у поставщиков исходных ресурсов (металлургия, химия, энергетика и пр.) и 2-4 рабочих места в сфере услуг (транспорт, здравоохранение и пр.). Таким образом, мультипликативный эффект авиастроения равен 10-16. Ни одна другая машиностроительная отрасль таких показателей не имеет.Организация и управление такой системой практически не допускает аналогии с другими социально-экономическими системами. Особенно сейчас, когда российская авиационная промышленность переживает глубокий системный кризис.

Советская система администрирования авиационной деятельности, включающая авиационную промышленность, военную и гражданскую авиацию при всех издержках организационно-экономического механизма её функционирования имела несомненный приоритет системного развития.

В 90-е годы началось разрушение государственного регулирования авиации как единой системы, гражданская авиация включена в состав транспортного комплекса с идентификацией её как воздушный транспорт, где приоритетными являются интересы субъектов транспортной деятельности. За пределы суверенитета Российской Федерации была выведена разработка и совершенствование правил нормирования лётной годности гражданской авиационной техники, процедур сертификации воздушных судов и их компонентов, правил производства авиационной техники, нормирования воздействия авиации на окружающую среду и правил расследования авиационных происшествий. Это был отказ государственного регулирования развития авиации,приоритет развития авиации как системы практически утрачен со всеми вытекающими из этого последствиями.

Советский организационно-экономический механизм функционирования авиационной деятельности разрушен, ликвидирован экономический механизм организации финансовых потоков в авиационную промышленность от использования воздушных судов. По экспертным оценкам, в структуре затрат на выполнение авиационной транспортной работы стоимость жизненного цикла воздушного судна, что является вкладом авиационной промышленности, должна составлять не менее 40%. Результатом этого явился системный экономический дефицит авиационной промышленности, который только по гражданской тематике составляет не менее 15 млрд.$.

Спад в перевозках в начале 90-х привёл к многократной избыточности парка воздушных судов, который по экономичности и экологическим характеристикам не соответствует современным требованиям, а инструмент регулирования численности и качества присутствующего на рынке услуг парка воздушных судов отсутствует.

С 2001 начался устойчивый роста объёма перевозок в России в среднем на 11% в год. В 2007г. рост составил 16-18%., доля перевозок выполненных на воздушных судах иностранного производства увеличилась с 31% в 2006г. до 43% в 2007г. Экономический эффект от роста транспортной работы получают только субъекты транспортной деятельности. Связь гражданской авиации с отечественной авиационной промышленностью как оборонной отраслью промышленности и обороной минимальна и поставлена в зависимость от целеполаганий и экономического состояния субъектов транспортной деятельности.

На протяжении последних пятнадцати лет у авиации как системы нет конкретного хозяина, компетенция и полномочия которого были бы достаточны для решения таких задач. Элементы авиации существуют самостоятельно и администрируются, как правило, в интересах хозяйствующих субъектов, преследующих частный интерес, который не корреспондируется с государственными задачами авиационной деятельности. Нарушено внутрисистемное взаимодействие важнейших подсистем, таких как авиационная промышленность, гражданская и военная авиация,единая система организации воздушного движения, субъекты авиационной деятельности интегрируются в иные, не связанные с авиацией структуры. Пятнадцать лет разрушения авиационной деятельности как единой системы привели к стагнации отечественной авиационной промышленности.Утрачиваются целые технические и технологические направления авиации, находящиеся на стыках с другими видами деятельности, такие как: авиационно-космические системы (Буран, МАКС) и экранопланы; деградирует авиация общего назначения (АОН), и отечественный авиаспорт. Требует безотлагательного государственного административного и экономического вмешательства система подготовки лётных, инженерно-технических и управленческих кадров.

В отсутствии эффективного экономического механизма внутрисистемного обмена и перераспределения, доходы от существующего экспорта военной авиатехники, от транспортной деятельности в условиях замещения отечественных воздушных судов иностранными не достаточны для нормального функционирования российского авиастроения. Состояние авиационной деятельности даже в условиях роста объёмов транспортной работы можно идентифицировать как глубокий системный кризис.

Для России потребный годовой объём производства гражданской авиационной техники для существующего объёма потребной транспортной работы характеризуется величиной 50-70 воздушных судов в год, что составляет не менее 10-12% мирового производства воздушных судов и является достаточным для устойчивого развития авиационной промышленности и авиационной деятельности как системы. Рост объёмов транспортной работы гражданской авиации должен обеспечивать рост производства гражданской авиационной техники.

Развитие авиационной деятельности для любой страны является мегапроектом, мобилизующим все национальные потенциалы и ресурсы. Индия, Бразилия, Китай и Иран развивают собственную авиационную деятельность, реализуя локальные мегапроекты, ежегодно вкладывают в национальную авиационную промышленность сотни миллионов долларов, в том числе в гражданский сектор.Авиационная деятельность для США и Европы является глобальным мегапроектом, оперирующим не только собственными, но и заимствованными ресурсами. Они вовлекают под видом интеграции в сферу своего влияния с последующим подавлением иные, плохо организованные системы. Иначе говоря, строят не только свое будущее, но и подавляют чужое. Российская авиационная деятельность, лишённая собственного вектора развития, является источником развития других систем.

Таким образом, необходимость преодоления системного кризиса и становления авиации как саморазвивающейся и конкурентоспособной в условиях стремительного старения профессионально подготовленных кадров и сокращения опережающего научно-технического задела обуславливают необходимость изменения концептуального подхода к управлению авиационной деятельностью, решение государством её системных проблем. Ответственность за сценарий долгосрочного развития авиации как системы, за решение этой сложнейшей задачи несёт государство, как в сфере государственного администрирования, так и в сфере государственного управления бизнесом. Необходим специфический интегрирующий механизм, организующий транссистемные, межсистемные и внутрисистемные процессы взаимодействия сложнейшей системы - авиационная деятельность, основой которой является авиационная промышленность.Реструктуризация хозяйствующих субъектов авиационной промышленности и гражданской авиации привело к усилению тех или иных групповых интересов, имеющих для этого административный ресурс, и препятствующих решению этой важнейшей для России задачи.

Размеры России, её геополитический статус, задающий вектор экономического развития, её географическое положение, ее исторический опыт развития как великой авиационной державы приводит к тому, что для России развитие авиации является глобальным технологическим и социально-экономическим мегапроектом со своими задачами и смыслами, основанием для реализации необходимых институциональных и программных мероприятий. Укрепление обороны и обеспечение безопасности, поддержка и развитие научно-технического потенциала, содействие экономическому развитию Российской Федерации являются обоснованием необходимых общественных затрат в состоянии кадровой и технологической недостаточности. Требуется политическое решение.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998г. №10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" в целях реорганизации государственного администрирования и комплексного развития авиационной деятельности, формирования единой государственной политики в области авиации необходимо создать Министерство авиации, являющееся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области авиационной деятельности. Необходимо возложить на Министерство авиации комплекс функций, относящихся к организации авиационной деятельности, за исключением функций, относящихся к компетенции Министерства обороны.