Материалы: http://www.proektnoegosudarstvo.ru/materials/o_sozdanii_minaviacii/

О создании Министерства авиации Российской Федерации

Данная проектно-аналитическая записка случайно перехвачена в одном из коридоров власти в марте 2012 года…

В целях существенного повышения эффективности авиационной деятельности в Российской Федерации, обеспечения безопасности полётов, развития местных авиалиний и авиационной промышленности, а также в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998г. №10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» представляется целесообразным создать в составе нового правительства Министерство авиации Российской Федерации (Минавиации России), возложив на него функции, относящиеся к организации авиационной деятельности, за исключением функций, находящихся в компетенции Министерства обороны (проект Указа Президента Российской Федерации «О Министерстве авиации Российской Федерации и Государственной службе по надзору за безопасностью полетов воздушных судов» прилагается).

Предложение о создании Министерства авиации обусловлено следующими обстоятельствами:

В условиях сохранения за государством функции регулирования рынка расформирование Министерства авиационной промышленности (Минавиапрома), некогда мощнейшего из министерств Советского Союза, следует рассматривать как деструктивное, даже при том, что министерством была необоснованно расширена область своей деятельности (вплоть до принятия конструкторских решений по числу двигателей на самолете, авионике и др.) при отсутствии должной ответственности за принимаемые решения.

Структурные изменения по укрупнению активов авиапрома путем создания ОАК, ОДК и ОАО «Вертолеты России», проведенные без должного при принятии таких решений научного обоснования, не дали ожидаемых результатов. Амбициозные планы ОАК по завоеванию к 2020 году до 20% мирового рынка, скорее всего, так и не будут выполнены.

Регулирование авиационной деятельности, возложенное после упразднения Министерства гражданской авиации на Минтранс России, хотя и привело к появлению конкуренции на рынке авиаперевозок, однако вызвало практически полное переоснащение парка авиаперевозчиков на воздушные суда зарубежного производства и, как следствие, обусловило существенный вклад в деградацию авиапрома. При этом практически исчезли местные авиалинии.

Отсутствие структуры, ответственной за состояние дел в отрасли, не позволили даже приблизиться к решению проблем повышения производительности труда, качества продукции (о чем свидетельствуют, в частности, прерванный взлет Т-50 на МАКС 2011, аварийное снижение SSJ-100 авиакомпании «Арменавиа») и безопасности полетов.

Отсутствие ответственности за проведение эффективной кадровой политики в отрасли привело к приходу на руководящие посты лиц, не способных мыслить системно, учитывать влияние принимаемых решений не только на размер получаемый прибыли в ближайший период, но и на социальную сторону проводимой технической политики с учетом мультипликативного эффекта. Так, решение о прекращении работ по уже сертифицированному Ту-334 и развертывании работ по SSJ-100 как проекту по встраиванию российского авиапрома в мировой авиапром путем использования до 80% комплектующих иностранного производства приведет к сокращению ~ на 80% числа рабочих мест по России в целом.

Падение престижа России как авиационной державы на международном уровне, утрата части российского сегмента рынка авиационной техники по причине отсутствия эффективной внешнеторговой политики, игнорирование необходимости разработки образцов, наиболее востребованных рынком (типа МиГ-29), отсутствие государственной поддержки производителей на проводимых тендерах (индийский тендер по учебно-тренировочному самолету).

Таким образом, отсутствие в Правительстве РФ структуры, комплексно регулирующей вопросы военной безопасности государства, бизнеса, социальной политики (занятости, соблюдение государством конституционного права граждан на передвижение по стране с учетом того, что в отдельные места России можно попасть воздушным транспортом) породило целый ряд проблем, требующих немедленного решения.

Для бескризисного развития авиации в рыночных условиях необходима разработка стратегии развития отрасли и единые научно обоснованные правила для всех субъектов авиационной деятельности. Задача разработки такой стратегии и мониторинг результатов ее реализации требует наличия структуры государственного управления, для которой авиационная деятельность будет основной задачей, а не одной из многих как у Минпромторга.

Создание министерства следует рассматривать в качестве инновационного проекта трансформации существующей технологии государственного управления в направлении повышения эффективности управления экономикой, обеспечения прозрачности и антикоррупционности и, в конечном счёте, в качестве образца дляреформирования всей системы госуправления. Обоснование необходимости реорганизации государственного администрирования авиационной деятельности Российской Федерации и создания Минавиации России представлено в Приложении 2.

В рыночных условиях необходима разработка стратегии развития отрасли и единые научно обоснованные правила для всех субъектов авиационной деятельности. Задача разработки такой стратегии и мониторинг результатов ее реализации требует наличия структуры государственного управления, для которой авиационная деятельность будет основной задачей, а не одной из многих.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным:

Предоставить возможность для доклада Председателю Правительства Российской Федерации целей и проекта предлагаемых решений;

Создать при Председателе Правительства Российской Федерации временнуюрабочую группу по детализации концепции, основные положения которой приведены в приложении 3, и нормативно-правовой базы создания Минавиации России и Государственной службы по надзору за безопасностью полетов воздушных судов.

Приложение 1

ПРОЕКТ

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О Министерстве авиации Российской Федерации

и Государственной службе по надзору за безопасностью полётов воздушных судов

В соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановляю:

  1. Во исполнение Федерального закона от 08.01.1998 г. № 10-ФЗ “О государственном регулировании развития авиации” в целях повышения эффективности авиационной деятельности Российской Федерации, а также совершенствования организационно-экономического механизма функционирования авиационного комплекса Российской Федерации образовать в составе Правительства РФ Министерство авиации Российской Федерации (Минавиации России) и Государственную службу по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Правительстве Российской Федерации (Госавианадзор России).
  2. Установить, что руководство Минавиации России и Госавианадзора России осуществляет Президент Российской Федерации.
  3. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок:
  4. утвердить положение о Минавиации России;
  5. утвердить положение о Госавианадзоре России, предусмотрев в нем, что указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области авиационной деятельности;
  6. передать функции в области авиационной деятельности, осуществляемыеМинистерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, Федеральным агентством воздушного транспорта в соответствии с абзацем вторым и с абзацем третьим настоящего пункта;
  7. передать в ведение Минавиации России и в Госавианадзор России необходимые для обеспечения выполнения им своих функций государственные унитарные предприятия, учреждения и организации (далее - организации) с принадлежащим им имуществом;
  8. утвердить предельную штатную численность центральных аппаратов Минавиации России и Госавианадзора России и их территориальных органов, а также фонд оплаты труда их работников;
  9. решить финансовые, организационные, имущественные и иные вопросы, связанные с реализацией настоящего Указа;
  10. внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, связанного с реализацией настоящего Указа;
  11. отменить Постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.1994г. № 367;
  12. привести свои акты в соответствие с настоящим Указом.

Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Президент Российской Федерации

Москва, Кремль

Приложение 2

О необходимости реорганизации государственного администрирования авиационной деятельности Российской Федерации

Аналитическая записка

Отсутствие регулирования авиационной деятельности в России привело к тяжёлым последствиям в сфере утери технологического и авиационного суверенитета страны и резкого снижения уровня безопасности полётов – так, по данным центра Антистихия МЧС РФ в прошедшем 2011 году авиакатастрофы в стране случались в два раза чаще, чем в позапрошлом 2010 году.

Государственное регулирование развития авиации - система экономического и правового регулирования развития авиации и авиационной деятельности, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, эксплуатантов и собственников авиационной техники.

Авиационная деятельность - организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, удовлетворение нужд экономики и населения в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах, в том числе на создание и использование аэродромной сети и аэропортов, и решение других задач.

Администрирование авиационной деятельности осуществляют одновременно несколько уполномоченных органов: Минтранс России, Минпромторг России, Росавиация, Ространснадзор, Росаэронавигация, МАК. На состояние авиационной деятельности непосредственно влияет и Минобороны России.

Авиация – самостоятельная наукоемкая социально-экономическая система, включающая государственную авиацию, гражданскую авиацию, экспериментальную авиацию, авиационную промышленность, авиационную инфраструктуру, единую систему организации воздушного движения и обладающая наиболее сложными взаимосвязями и иерархией составляющих её подсистем, что составляет её (авиации) собственную идентичность.

Авиационная промышленность является оборонной отраслью промышленности и центральной, системообразующей подсистемой авиации. По оценкам специалистов, каждое рабочее место на самолетостроитель­ном предприятии создает 4-6 рабочих мест у поставщиков комплектующих изделий (двигатели, авиационные агрегаты, авионика и пр.), такое же количество рабочих мест у поставщиков исходных ресурсов (металлургия, химия, энергетика и пр.) и 2-4 рабочих места в сфере услуг (транспорт, здравоохранение и пр.). Таким образом, мультипликативный эффект авиастроения равен 10-16. Ни одна другая машиностроительная отрасль таких показателей не имеет. Организация и управление такой системой практически не допускает аналогии с другими социально-экономическими системами. Особенно сейчас, когда российская авиационная промышленность переживает глубокий системный кризис.

Советская система администрирования авиационной деятельности, включающая авиационную промышленность, военную и гражданскую авиацию при всех издержках организационно-экономического механизма её функционирования имела несомненный приоритет системного развития.

В 90-е годы началось разрушение государственного регулирования авиации как единой системы, гражданская авиация включена в состав транспортного комплекса с идентификацией её как воздушный транспорт, где приоритетными являются интересы субъектов транспортной деятельности. За пределы суверенитета Российской Федерации была выведена разработка и совершенствование правил нормирования лётной годности гражданской авиационной техники, процедур сертификации воздушных судов и их компонентов, правил производства авиационной техники, нормирования воздействия авиации на окружающую среду и правил расследования авиационных происшествий. Это был отказ от государственного регулирования развития авиации, приоритет развития авиации как системы практически утрачен со всеми вытекающими из этого последствиями.

Советский организационно-экономический механизм функционирования авиационной деятельности разрушен, ликвидирован экономический механизм организации финансовых потоков в авиационную промышленность от использования воздушных судов. По экспертным оценкам, в структуре затрат на выполнение авиационной транспортной работы стоимость жизненного цикла воздушного судна, что является вкладом авиационной промышленности, должна составлять не менее 40%. Результатом этого явился системный экономический дефицит авиационной промышленности, который только по гражданской тематике составляет не менее 15 млрд.$.

Спад в перевозках в начале 90-х привёл к многократной избыточности парка воздушных судов, который по экономичности и экологическим характеристикам не соответствует современным требованиям, а инструмент регулирования численности и качества присутствующего на рынке услуг парка воздушных судов отсутствует.

С 2001 начался устойчивый роста объёма перевозок в России в среднем на 11% в год. К настоящему времени рост составил 16-18%, однако доля перевозок выполненных на воздушных судах иностранного производства увеличилась с 31% в 2006г. до 82% в 2011г. Экономический эффект от роста транспортной работы получают только отдельные субъекты транспортной деятельности. Связь гражданской авиации с отечественной авиационной промышленностью как оборонной отраслью промышленности и обороной минимальна и поставлена в зависимость от целеполаганий и экономического состояния субъектов транспортной деятельности.

На протяжении последних двадцати лет у авиации как системы нет конкретного хозяина, компетенция и полномочия которого были бы достаточны для решения таких задач. Элементы авиации существуют самостоятельно и администрируются, как правило, в интересах хозяйствующих субъектов, преследующих свой частный интерес, который не корреспондируется с государственными задачами авиационной деятельности. Нарушено внутрисистемное взаимодействие важнейших подсистем, таких как авиационная промышленность, гражданская и военная авиация, единая система организации воздушного движения, субъекты авиационной деятельности интегрируются в иные, не связанные с авиацией структуры. Двадцать лет разрушения авиационной деятельности как единой системы привели к стагнации отечественной авиационной промышленности. Утрачиваются целые технические и технологические направления авиации, находящиеся на стыках с другими видами деятельности, такие как: авиационно-космические системы (Буран, МАКС) и экранопланы; деградирует авиация общего назначения (АОН), и отечественный авиаспорт. Требует безотлагательного государственного административного и экономического вмешательства система подготовки лётных, инженерно-технических и управленческих кадров.

В отсутствии эффективного экономического механизма внутрисистемного обмена и перераспределения средств. Доходы от существующего экспорта военной авиатехники, от транспортной деятельности в условиях замещения отечественных воздушных судов иностранными не достаточны для нормального функционирования российского авиастроения. Состояние авиационной деятельности даже в условиях роста объёмов транспортной работы можно идентифицировать как глубокий системный кризис.

Для России потребный годовой объём производства гражданской авиационной техники для существующего объёма потребной транспортной работы характеризуется величиной 50-70 воздушных судов в год, что составляет не менее 10-12% мирового производства воздушных судов и является достаточным для устойчивого развития авиационной промышленности и авиационной деятельности как системы. Рост объёмов транспортной работы гражданской авиации должен обеспечивать рост производства гражданской авиационной техники.

Развитие авиационной деятельности для любой страны является мегапроектом, мобилизующим все национальные потенциалы и ресурсы. Индия, Бразилия, Китай и Иран развивают собственную авиационную деятельность, реализуя национальные мегапроекты, ежегодно вкладывают в национальную авиационную промышленность сотни миллионов долларов, в том числе в гражданский сектор. Авиационная деятельность для США и Европы является глобальным мегапроектом, оперирующим не только собственными, но и заимствованными ресурсами. Они вовлекают под видом интеграции в сферу своего влияния с последующим подавлением иные, плохо организованные системы. Иначе говоря, строят не только свое будущее, но и подавляют чужое. Российская авиационная деятельность, лишённая собственного вектора развития, является источником развития других систем.

Таким образом, необходимость преодоления системного кризиса и становления авиации как саморазвивающейся и конкурентоспособной в условиях стремительного старения профессионально подготовленных кадров и сокращения опережающего научно-технического задела обуславливают необходимость изменения концептуального подхода к управлению авиационной деятельностью, решение государством её системных проблем. Ответственность за сценарий долгосрочного развития авиации как системы, за решение этой сложнейшей задачи несёт государство, как в сфере государственного администрирования, так и в сфере государственного управления бизнесом. Необходим специфический интегрирующий механизм, организующий транссистемные, межсистемные и внутрисистемные процессы взаимодействия сложнейшей системы - авиационная деятельность, основой которой является авиационная промышленность.Реструктуризация хозяйствующих субъектов авиационной промышленности и гражданской авиации привело к усилению тех или иных групповых интересов, имеющих для этого административный ресурс, и препятствующих решению этой важнейшей для России задачи.

Размеры России, её геополитический статус, задающий вектор экономического развития, её географическое положение, ее исторический опыт развития как великой авиационной державы приводит к тому, что для России развитие авиации является глобальным технологическим и социально-экономическим мегапроектом со своими задачами и смыслами, основанием дляреализации необходимых институциональных и программных мероприятий. Укрепление обороны и обеспечение безопасности, поддержка и развитие научно-технического потенциала, содействие экономическому развитию Российской Федерации являются обоснованием необходимых общественных затрат в состоянии кадровой и технологической недостаточности. Требуется политическое решение.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998г. №10-ФЗ О государственном регулировании развития авиации в целях реорганизации государственного администрирования и комплексного развития авиационной деятельности, формирования единой государственной политики в области авиации необходимо создать Министерство авиации, являющееся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области авиационной деятельности. Необходимо возложить на Министерство авиации комплекс функций, относящихся к организации авиационной деятельности, за исключением функций, относящихся к компетенции Министерства обороны.

Приложение 3

КОНЦЕПЦИЯ РЕОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ АВИАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Мотивация:

Сохранение авиационной промышленности России как наиболее технологичной отрасли экономики с максимальным содержанием высокоинтеллектуального труда.

Внесение достойного вклада в обеспечение военной безопасности России за счет обеспечения возможности своевременного перевооружения ВВС РФ на боевые авиационные комплексы нового поколения.

Достижение высокой безопасности на воздушном транспорте за счет реализации комплекса организационных и технических мер и своевременной поставки авиаперевозчикам России гражданских воздушных судов нового поколения.

Сохранение и диверсификация российского сегмента мирового рынка авиационной техники и технологий.

Удовлетворение конституционного права граждан России на возможность передвижения по всей территории собственной страны.

Решение социальных проблем в регионах с традиционной ориентацией на авиационную промышленность.

Укрепление политических и экономических связей с государствами – партнерами России в авиационной сфере.

Стратегические цели реорганизации

Основные направления реорганизации для достижения стратегических целей

Пути достижения стратегических целей

ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ

1-й этап. Вывод отрасли из кризисного состояния за счет разработки и реализации комплекса антикризисных мер.

2-й этап. Наращивание финансово-экономического и производственно-технологического потенциала за счет повышения эффективности хозяйственной деятельности предприятий отрасли и привлечения внебюджетных инвестиций.

3-й этап. Развитие отрасли и расширение области ее деятельности за счет разработки образцов перспективной авиационной техники в интересах силовых структур и гражданского сектора, активизации внешнеэкономической деятельности.