Версия для печати

Что должно стать основным содержанием Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»

Выступление на научно-экспертном круглом столе «Государственное стратегическое планирование развития Арктики» 25 октября 2011 г., ГНИУ «СОПС»

Жуков М.А. к.б.н.

- ученый секретарь Научного совета АНО «Научно-координационный центр по проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера «Север» (АНО НКЦ «Север»);

- заместитель Ответственного секретаря Научно-координационного совета АНО «Агентство системного анализа природных рисков»;

- член Совета по аграрно-промышленной политике и природопользованию при Председателе Совета Федерации Российской Федерации В.И.Матвиенко;

- эксперт Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственным вопросам и природопользованию;

- эксперт Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;>

- член Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации;

- член Общественного совета Росприроднадзора.

Вокруг разрабатываемого Минрегионом России при поддержке СОПС Минэкономразвития России/РАН проекта Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» завязалась бурная дискуссия о целеполагании закона и его основном содержании. Мнения большинства высказавшихся сводятся к тому, что столь долго ожидавшийся закон должен вобрать в себя всю арктическую проблематику и разрешить все накопившиеся в арктической зоне проблемы. Всю перечисляемую в связи с законопроектом арктическую проблематику помимо собственно правовой фиксации Арктической зоны Российской Федерации можно обобщенно свести к четырем направлениям: социальные обязательства, экологическое регулирование, коренные народы и экономическое развитие.

Попытка охватить одной правовой нормой все - типичная ошибка, многократно воспроизводившаяся во множестве так и не реализованных законопроектов, посвящавшихся Северу и Арктике в последние два десятилетия. Применительно к Арктике эта проблема разобрана нами в статье «Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации», размещенной на Интернет-портале «Вестник ДФО» 03.12.2008. Одно из типичных проявлений этого заблуждения – попытка непосредственным образом совместить природное (физико-географическое, геоботаническое) районирование с районированием в интересах обеспечения задач государственного управления. Подробно этот вопрос разобран в упомянутой выше статье. Здесь же лишь напомним, следующие обстоятельства.

1. Арктика не имеет четко обозначенных природных границ. Имеются более или менее плавные переходы, достигающие в ряде регионов многих сотен километров, а среди географов и экологов существует широкий спектр мнений по поводу включения или не включения в Арктику тех или иных участков земной поверхности. В этой ситуации продуктивен общий подход географического континуализма, утверждающий, что категории разграничения географического пространства представляют собой не объективно существующие организмоподобные сущности, а лишь наш способ ориентироваться в меняющейся природной среде и описывать характер этих изменений. При таком подходе Арктика – не объективно существующая природная сущность, а территории, свойства которых в той или иной мере приближаются к неким формализованным представлениям. Из этого следует, что Арктику нужно не искать, а вычленять в соответствии со стоящими задачами. А раз нет объективных природных границ, то нужно использовать удобные для организации человеческой деятельности границы административные. Но еще более правильно ставить вопрос не о границах арктической зоны, а о ее составе, имея в виду перечень включаемых в нее административных и муниципальных образований. Такой подход более правильно расставляет акценты целеполагания, и мы говорим о границе Арктики в силу устоявшегося в обществе стереотипа восприятия проблемы.

2. Решение о составе Арктической зоны Российской Федерации – не результат научного исследования, а политический акт, учитывающий природные, социальные, демографические и политические реалии, соображения преемственности и удобства государственного управления.

3. Необходимо отделить вопрос о составе Арктической зоны Российской Федерации от вопроса о формах и объемах суверенитета России над акваториями арктического бассейна (т.н. северная граница арктической зоны). В связи с ратификацией Россией Морской конвенции 1982 г. морской границей территории страны является внешняя граница территориального моря. В отношении исключительной экономической зоны и шельфа Россия имеет лишь ограниченные суверенные права и решение вопроса о шельфе находится в компетенции международного органа ООН по морскому дну.

4. Наиболее приемлемым является правовое закрепление состава Арктической зоны Российской Федерации на основе решения Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. с возможными добавлениями (картосхема 1). Причины:

А) Соображения преемственности. В течение последних 20 лет в отсутствии иных правоустанавливающих документов в своей практической деятельности органы государственного управления определяли для себя состав Арктической зоны Российской Федерации в соответствии с этим документом. Это достаточный срок для признания сложившейся практики значимым аргументом прецедентного характера при выработке правовых установлений.

Б) Соображения удобства государственного управления. Целесообразно включать в состав Арктической зоны Российской Федерации целостные административные и муниципальные образования, с минимальным их дроблением. В решении Комиссии 1989 г. эти соображения были учтены близким к оптимальному образом.

6. Необходимо учесть произошедшие с 1989 г. изменения в административно-территориальном делении территории страны с тем, чтобы полностью включить в состав Арктической зоны Российской Федерации относимые к ней ранее территории. В частности, включить в состав Арктической зоны территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района и Муниципального образования город Норильск, составлявших ранее Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ.

7. С точки зрения оптимизации состав Арктической зоны Российской Федерации может быть расширен за счет территории Воркутинской городской администрации и не включенных районов Мурманской области. Целесообразно также расширить состав арктической зоны в Республике Саха (Якутия) за счет полосы улусов, не выходящих к берегу ледовитого океана, но представляющих собой естественное продолжение прибрежных тундр, носящих арктический и субарктический характер и представляющих единый хозяйственно-территориальный комплекс с приморскими тундровыми районами, в пределах которого осуществляются крупнотабунное тундровое оленеводство, охота на тундровые популяции дикого северного оленя, лов ценных пород рыб в низовьях арктических рек и тундровых озерах. Снабжение всех арктических улусов (Абыйский, Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Верхоянский, Жиганский, Оленекский, Нижнеколымский, Среднеколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский) привязано к Северному морскому пути и связанным с ним низовьям арктических рек (картосхема 2).  

Теперь обратимся к вопросу о предмете правового регулирования закона «Об Арктической зоне Российской Федерации». Наиболее часто в связи с ним поминаются вопросы социальных гарантий. Анализ более чем двадцатилетнего опыта районирования Севера и Арктики показал, что создание универсальной схемы районирования, одинаково пригодной для решения всех возникающих задач технически неосуществимо и практически нецелесообразно, а проблемы государственных обязательств и социальных гарантий не имеют прямого отношения к выделению зон и Севера, и Арктики. Решение вопроса о гарантиях и компенсациях жителям Севера и Арктики в соответствии со статьями 8 и 13 Федерального закона » от 19 июня 1996 г. № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации (ныне на основе ст. 26 Федерального закона от 5 августа 2004 год № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») должно решаться на основе районирования всей территории Российской Федерации по критериям природной комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения (картосхема 3).

Указанное районирование осуществлено в 2004 году ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России совместно с Институтом географии РАН (картосхема 4). Районирование основано исключительно на физико-географической оценке факторов дискомфортности и их медико-биологической интерпретации с учетом ассиметричного распределения факторов дискомфортности на Евразийском континенте. При этом районирование не ориентируется на такие формальные категории как «Север» или «Арктика». Такой подход, лишающий понятие «Север» его политического содержания, вызвал обеспокоенность у Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока Государственной Думы, который разработал собственную версию районирования, основную с одной стороны на тех же принципах, что и Минэкономразвития России, но ограничивающую дискомфортную территорию «территорией с северной спецификой». Раздел 6 проекта методики районирования предполагает, что, не попадут в состав Севера Российской Федерации: «…горные территории республик Алтай, Бурятия, Тыва, а также прибрежные районы Приморского и Хабаровского краев, южные районы республик Карелия, Коми, Архангельской, Томской, Иркутской областей». Дискомфортность этих территорий признается, но указывается, что она не носит всех признаков именно «северной дискомфортности» и предлагаются коррективы к методике учета дискомфортности этих территорий, так как предлагаемая в законопроекте методика разработана не для оценки природно-климатической дискомфортности вообще, а для оценки дискомфортности в ее «северной интерпретации». Но тогда остается открытым вопрос о применимости в границах дискомфортных, но не северных территорий системы гарантий и компенсаций. Статья 8 законопроекта «Переходные положения», как бы разрешает эту проблему, но временно: «…действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона гарантии и компенсации для лиц, работающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не включенных в территории Севера в соответствии с настоящим Федеральным законом, сохраняются в течение десяти лет или до утверждения нового районирования территории Российской Федерации, а также гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в указанных местностях. В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых до вступления в силу настоящего Федерального закона возникло право на гарантии и компенсации в соответствии с Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти гарантии и компенсации в форме и размерах, предусмотренных законодательством». Предлагаемое решение, как мы видим, подразумевает проведение двух параллельных районирований по не вполне идентичным методиками и существование двух параллельных систем гарантий и компенсаций. Это сложно, это нелогично. Почему не сделать одну систему – для жителей дискомфортных территорий как на Севере, так и вне его, как и предлагало Минэкономразвития России? Но тогда и соответствующее районирование нужно делать для всей страны (подробнее этот вопрос разобран «О проекте Федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации» «Наука и образование», 2007, №2, с. 176-182).

Описанный выше негативный опыт, связанный с попытками создания системы льгот и компенсаций, связянных с дискомфортностью жизнедеятельности, отдельно для жителей «Севера», состав котрогого определяется по некоей «специфической северной дискомфортности» крайне актуален для опыта регулирования правоотношений в арктической зоне. Попытка урегулировать данную проблему применительно исключительно к арктической зоне приведет к аналогичной ситуации, когда группа населения, выделяемая на основе общего признака (население дискомфортных территорий, в отношении которых в настоящее время действует система льгот и компенсаций) будет искусственно разделена на части, в отношении которых будут применяться разные механизмы регулирования, установленные по не идентичным основаниям. Попытка реализовать такой подход на практике приведет только к гарантированному социальному взрыву.

Таким образом, вопрос о государственных гарантиях и компенсациях населению не может быть предметом законопроекта «Об Арктической зоне Российской Федерации». Это предмет специализированного законодательства, основывающегося на районировании всей территории Российской Федерации по критериям природной комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения.

Аналогичная ситуация складывается и с проблемой коренных народов Арктики. Во-первых нужно учесть, что коренное население российской Арктики разделено на три большие группы:

- коренные малочисленные народы Севера (долганы, нганасаны, ненцы, саамы, чукчи, энцы, эскимосы, юкагиры)

- коренные народы Севера, не являющиеся малочисленными (якуты);

- русскоязычное старожильческое население (затундрянные крестьяне, индигирщики, колымчане, поморы (канинские, ленские, мезенские, обские,), походчане, русско-устьинцы, сельдюки).

Во-вторых, в арктической зоне проживает меньшая часть коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока России:

- малочисленные народы Севера – 8 из 39 (по переписи 2002 года);

- коренные народы Севера, не являющиеся малочисленными – 1 из 7.

В целом же коренное население Севера России проживает более чем на 60% территории страны, заселяя практически всю территорию районов Крайнего Севера, приравненных к ним местностей, а местами и территории, не входящие в указанные категории. Применительно к различным представителям коренного населения Арктики могут быть применены разные наборы мер поддержки, но для всех главным является обеспечение доступа к ресурсам традиционного природопользования. Урегулирование данной проблемы возложено на Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», в настоящее время подвергающийся переработке. Попытка урегулировать правоотношения, связанные с обеспечением условий традиционного природопользования, применительно только к арктической зоне, также создаст ситуацию, когда группа населения, выделяемая на основе общего признака (отношение к традиционному природопользованию) будет искусственно разделена на части, в отношении которых будут применяться разные механизмы регулирования, установленные по не идентичным основаниям. 

Поскольку выделение Арктической зоны Российской Федерации не является природным районированием, предметом регулирования в законопроекте нецелесообразно делать и вопросы экологического регулирования. Проблема в следующем. В текущей природорегулирующей практике используются санитарно-гигиенические и рыбо-хозяйственные критерии, в связи с чем отсутствует учет территориальных особенностей, так как организм человека и водной биоты везде примерно одинаков. В этой связи учет территориальных особенностей невозможен без привлечения дополнительных экологических параметров, характеризующих саму природную среду. Арктическая зона Российской Федерации велика и очень разнообразна. Попытка учета ее природных особенностей в рамках единых для арктической зоны норм сама по себе ничего не даст. Это будет новый вариант «средней температуры по больнице», только усложняющий и без того неидеальную систему экологического регулирования, разделяя ее на две зоны регулирования: «Арктика» и «остальная Россия». Нужна существенно более дробная дифференциация условий по всей территории страны, осуществленная на единых методических основаниях и в рамках единых правовых механизмов.

Задачи учета территориальных особенностей поставлены в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева к Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года. В соответствии с его указаниями необходимо:

- оценить реальное состояние всех загрязнённых территорий и рассматривать этот уровень в качестве стартового уровня для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба;

- разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий.

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий ...» (п.З, ст.21). При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду должны учитываться природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий (п.З, ст.27).

Предложения по реализации этих задач разработаны в середине двухтысячных годов ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России и апробированы в 2009 – 2011 гг. в докладах в рамках Байкальского экономического форума (Улан-Уде, Иркутск). Под реализацию этих идей в Комитете Совета Федерации  по природным ресурсам и охране окружающей среды сформирована Рабочая группа по совершенствованию экологического регулирования в территориальном планировании. Суть предложений - в дальнейшем углублении и развитии существующей практики создания и управления особо охраняемыми природными территориями, которая продемонстрировала эффективность пространственной дифференциации норм природоохранного регулирования на основе проектируемых и нормативно закрепляемых режимов хозяйственной деятельности с учетом их индивидуальных свойств. Развитие этой практики заключается в переходе от регулирования преимущественно перечнями запрещенных видов деятельности к специальным требованиям к видам деятельности, формулируемым в языковом пространстве норм технического регулирования и обеспечивающим в соответствии с практикой развитых стран «приемлемо малую величину риска» - минимально возможные для конкретных отраслей реального производства уровни негативного воздействия на окружающую среду, достижимые при использовании «лучших имеющихся технических средств» («best available techniques», BAT), получивших в России наименование «наилучших доступных технологий» (НДТ). Установление таких требований технически наиболее реализуемо в формате проектируемых и нормативно закрепляемых режимов регулирования хозяйствования на конкретных территориях и акваториях, выделяемых на основе единства природно-хозяйственных характеристик.

Пространственно дифференцированное регулирование хозяйствования по экологическим основаниям должно осуществляться в рамках общегосударственной системы управления территориальным развитием - территориального планирования, регулируемого Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. В соответствии с Градостроительным кодексом территориальное планирование (п.1. ст. 9) направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов.

В общих своих положениях Градостроительный кодекс предусматривает учет экологических факторов при выработке и установлении нормативов хозяйственного освоения территорий. Но его положения полностью спроецированы на собственно градостроительную деятельность и он не имеет механизмов проектирования и нормативного закрепления режимов хозяйствования с учетом экологических требований на межселенных территориях.

Ключевым для осуществления экологического регулирования в системе территориального планирования понятием Кодекса являются: «зоны с особыми условиями использования территорий» - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.4, ст.1). Содержание документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровней должно включать в себя характеристики зон с особыми условиями использования территорий. Однако, во всех соответствующих статьях наличествует оговорка, что такие зоны устанавливаются в случае, если это требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального и муниципального значения.

Основными структурными элементами документов территориального планирования являются градостроительные регламенты, собственно и содержащие отображенные языком технического регулирования требования к технологиям создания и эксплуатации сооружений разного рода (кроме линейных). Но элементы эти проецируются исключительно на градостроительную деятельность в пределах поселений. В соответствии с п.6, ст. 36 градостроительные регламенты (определяющие правовой режим земельных участков) не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, объективная необходимость регулирования хозяйственной деятельности на межселенных территориях посредством дифференцированных режимов природопользования, сформулированных языком технического регулирования и закрепленных в схемах территориального планирования теоретически возможна, но практически не реализуема. Подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования находятся в ведении субъектов Российской Федерации (ст. 7). Однако, техническое регулирование в области градостроительной деятельности, включая установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, а также установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности относятся к федеральному ведению (ст. 6). Более того, Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, а также издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения (ст. 6.1.). Таким образом, субъекты федерации теоретически имеют полномочия разрабатывать и утверждать документы территориального планирования, но не могут совершенствовать и углублять практику территориального планирования в соответствии со своими объективными потребностями без участия федеральных органов государственного управления.

Установление нормативов качества окружающей среды с учетом состояния особенностей конкретных территорий - актуальнейшая задача совершенствования природоохранного законодательства не только в арктической зоне, но и в пределах всего нашего очень разнообразного по природным условия государства. Разработка и нормативное правовое закрепление режимов регулирования хозяйственной деятельности по экологическим основаниям – задача, которая не может быть решена в рамках специфического арктического законодательства. Как это видно из вышеприведенного анализа, она находится на стыке природоохранного и градостроительного законодательства и требует для своего решения дальнейшего развития и сближения этих отраслей права, подкрепляемого созданием соответствующей инструктивно-методической базы.

Если социальные и экологические проблемы, а также вопросы обеспечения прав коренного населения не могут быть решаемы в рамках Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» в силу выхода этих проблем далеко за пределы арктической зоны, то что тогда должно стать основой его содержания, помимо правового закрепления «южной границы» (состава) Арктической зоны России?

Подавляющее большинство социальных, экологических, и экономических проблем – разнообразнейшие следствия проблемы бедности (и граждан, и государства). Преодоление бедности требует развитости экономики, а экономический рост требует решения проблем инвестиций и конкурентоспособности. Без первого невозможно производить товары и услуги. Без второго их невозможно продавать. Таким образом, почти все проблемы российской Арктики, как и любой экономики любого масштаба, могут быть обобщенно сведены к двум проблемам:

– как обеспечить конкурентоспособность.

Указанные проблемы не сводимы друг к другу полностью, но тесно взаимосвязаны. Решение одной из них существенно облегчает решение другой. В Арктике обе эти проблемы фокусируются в проблеме «северного удорожания» в ее экстремальной арктической форме. Это главная специфическая черта арктической экономики, через которую, так или иначе, проявляют себя многочисленные особенности арктических регионов. Можно смело сказать, что проблема «северного удорожания» тем или иным образом лежит в корне практически всех проблем Арктики, а решение ее откроет двери для последовательного решения всех остальных проблем.

Основные факторы «северного удорожания»:

-повышенная стоимость трудовых ресурсов, связанная с удорожанием жизнедеятельности, дефицитностью подготовленных кадров, компенсационными выплатами за дискомфортность проживания;

-повышенная стоимость основных фондов – так называемое «северное исполнение», и их ускоренный износ;

-инфраструктурные издержки, в том числе повышенные транспортные расходы и расходы на осуществление разного рода коммуникационных трансакций;

-повышенные экологические издержки;

-повышенные издержки, связанные с социальными обязательствами, неразвитостью коммунальной инфраструктуры.

 

К этому надо прибавить еще два существенно осложняющих экономическую деятельность фактора, которые технически тоже можно представить через удорожание:

-повышенные риски возникновения чрезвычайных ситуаций и затраты на их предотвращение или ликвидацию;

-монопрофильность ресурсных производств, генерирующая зависимость бюджетов муниципальных образований от эффективности деятельности одного хозяйствующего субъекта и флюктуаций цен мировых рынков сырья – удорожание бюджетных ресурсов муниципальных образований в связи с повышенным риском потребностей в разного рода заимствованиях.

До начала рыночных реформ все факторы северного удорожания тем или иным образом компенсировались соответствующими бюджетными расходами. После ухода государства как главного хозяйствующего субъекта из экономики и, соответственно, резкого свертывания роли государственного бюджета в жизни арктических регионов, вся тяжесть «северного удорожания» легла на плечи хозяйствующих субъектов, которые оказались в крайне невыгодных конкурентных условиях, как на внутреннем, так и на внешних рынках. Сложилась ситуация, аналогичная ситуации в сельскохозяйственном секторе, где отечественный производитель оказался не просто перед лицом более сильных конкурентов, за плечами которых многие десятилетия и даже столетия поступательного, аккумулирующего ресурсы и производственные навыки развития, но перед лицом конкурентов, которых собственные государства самым активным образом поддерживают и политически, и материально. Все развитые северные государства имеют разветвленную, сложноструктурированную систему компенсации регионального удорожания хозяйствования и жизнедеятельности, снижения издержек региональных экономик до среднего по стране уровня. В целом ряде случаев бизнес в российской Арктике вынужденно продолжает выполнять не свойственные ему социальные, градообразующие, структурообразующие функции. Эти дополнительные социальные обязательства, которые на самом деле обязательствами не должны рассматриваться, и в староосвоенных регионах с диверсифицированным хозяйством на бизнес не возлагаются. Они являются переложенными на плечи северного и арктического бизнеса обязательствами государственной и муниципальной власти.

В общественном сознании самой жизнью утверждены представления одновременно об общегосударственной значимости Арктики и о ее специфичности, требующей проведения особой государственной политики. В чем же в таком случае суть содержательного единства и смысловой оппозиции региональной и общегосударственной политики? Потенциальное единство их – в правильно сформулированном целеполагании, когда интересы общества в целом соответствуют интересам каждого гражданина в отдельности. А различие – в наличие наборов инструментов, обеспечивающих достижение общенациональных целей на конкретных территориях с учетом местных специфики. И если мы оглянемся в собственную историю, то увидим, что проблемы управления сводились, как правило, не к порочному целеполаганию, а к попыткам достижения поставленных целей некими унифицированными средствами, которые для большей части нашей обширнейшей и разнообразнейшей страны превращались в прокрустово ложе, обращая самые благие намерения в свою полную противоположность. В решении одного из испанских судов сформулирован чрезвычайно важный для нашей страны принцип: «Отсутствие дифференциации порождает дискриминацию». Нужно подчеркнуть, что, как правило, государственная власть в нашей стране вовсе не стремилась никого дискриминировать. Ей просто не хватало широты кругозора, чтобы дифференцировать свои действия адекватно всему разнообразию конкретных условий. Различные правительства в разные исторические периоды хотели сделать как лучше, но их действия постоянно воспринимались разными группами населения как дискриминация.

Установив, что суть региональной политики заключается в дифференциации применительно к местным условиям системы мер по реализации политики общегосударственной, в учете региональных особенностей в процессе достижения общенациональных целей, и что главная региональная особенность Арктики применительно к человеческой деятельности - «северное удорожание», мы можем дать ответ на вопрос, в чем применительно к арктическим регионам должна заключаться дифференциация системы мер по реализации общегосударственной экономической политики.

Сформулированная в общем виде региональная экономическая политика в отношении арктической зоны России – это политика системного преодоления негативного влияния различных факторов «северного удорожания» на конкурентоспособность экономики регионов Арктики. Образно говоря, это то звено, потянув за которое можно вытянуть всю цепь.

Оговоримся сразу. Под механизмами преодоления факторов «северного удорожания» вовсе не подразумеваются подходы лобового решения проблемы, вроде прямого начисления бюджетных средств производителям товаров и услуг. Неэффективность такого подхода очевидна. Речь может идти о мерах общесистемного характера, повышающих конкурентоспособность региональных экономик и снижающих объемы генерируемых издержек. Если государство начнет исполнять свои функции в полном объеме – будет платить бюджетникам зарплату, адекватную реальной величине местной потребительской корзины, будет проводить миграционную политику, адекватную изменениям на рынке труда, начнет реализовывать в полном объеме собственные программы (например, программу переселения в более южные районы избыточного населения), разрешит коммунальные проблемы – это существенно снизит дополнительные издержки арктической экономики, связанные с «северным удорожанием» жизнедеятельности населения. 

Другой источник дополнительных издержек – неразвитость инфраструктуры – также вовсе не обязательно предполагает компенсационные выплаты из бюджета, хотя в отдельных случаях и это возможно – например, поддержка КМНС. Как сказано выше, главное направление повышения конкурентоспособности экономики северных регионов и их инвестиционной привлекательности – ускоренное развитие информационной и транспортной инфраструктуры. Есть и иные меры, смыкающиеся с проблемой повышенной стоимости и ускоренного износа основных фондов. Действующие на Севере и в Арктике предприятия вынуждены преодолевать инфраструктурную дискомфортность за счет приобретения соответствующих технических средств (например, внедорожного транспорта в северном исполнении или сложных систем связи с повышенным диапазоном возможностей). Этот источник дополнительных издержек может быть компенсирован такими мерами, как ускоренная амортизация оборудования, создание дополнительных возможностей привлечения инвестиций (покрытие банковского процента, программы поддержки лизинга, банковские гарантии, отнесение расходов на НИОКР на счет производственных расходов и др.). Нужно подчеркнуть, что правильно организованная помощь арктическим регионам в приобретении спецтехники стимулирует отечественное производство технических средств, так как по уровню технической мысли и количеству уже имеющихся технических разработок (особенно в сфере транспортных средств в северном исполнении) наша страна существенно опережает многих конкурентов. На эти технические новинки спрос как таковой есть. Не хватает оплаченного спроса, так как большинство потенциальных заказчиков испытывают дефицит платежных средств.

Одна из сложнейших проблем арктических регионов – моноспециализация на сырьевых ресурсах, цена которых подвержена колебаниям на мировых сырьевых рынках. По данным 2004 г., рентабельность топливной промышленности составила около 30%, а металлургии – около 35%, в то время как в легкой промышленности она составила около 2,5%, пищевой промышленности – около 8,5% машиностроения – около 8%. Но диверсифицированная обрабатывающая промышленность создает для экономики более надежный фундамент, в то время как резкое падение цен на сырье может поставить в трудное положение как структурообразующие производства, так и зависимые от них социальные структуры. В этой связи стимулирование диверсификации экономики и развития переработки сырья там, где это может быть экономически оправданно, важная цель региональной экономической политики. Позитивную роль тут может сыграть стимулирующие производство с высокой добавленной стоимостью, невысокие ставки НДС и иные формы всемерной поддержки инновационно ориентированных производств. Активизировать научные исследования и экспериментальные конструкторские разработки можно, снижая налоговую нагрузку на средства НИОКР, формируя систему технопарков, бизнес-инкубаторов, венчурных фондов.

Как для развития науки, так и для прогресса в других сферах деятельности, важное значение имеет частно-государственное партнерство, основанное на общности интересов и отлаженных механизмах взаимодействия. Конкретные формы и методы взаимодействия государства и частного бизнеса должны стать результатом широкой научной и общественной дискуссии, быть выработаны в процессе практической деятельности. Однако уже сейчас можно обрисовать их основные контуры, предварительно очертить возможное разделение ответственности в правовой, экономической и социальной сферах.

Государство:

-создает институциональные условия активизации инвестиционного процесса;

-обеспечивает общественные интересы в регионе, включая защиту интересов национального бизнеса;

формирует и поддерживает инфраструктурный каркас арктических территорий;

-обеспечивает государственное софинансирование или государственные гарантии для значимых производственных и научных проектов;

-обеспечивает гарантии частных инвестиций, правовую защиту российских и зарубежных инвесторов, безопасность и общественный порядок;

-обеспечивает условия для совместного с частным бизнесом устранения социальных и экологических проблем, ставших результатом ошибок, допущенных в предыдущий исторический период российской истории при освоении арктических регионов.

Бизнес:

-обеспечивает экономическое благополучие арктических территорий;

-гарантирует высокий социальный стандарт работников предприятий, сохранение на них рабочих мест, обеспечивает дополнительное социальное, медицинское и пенсионное страхование работников;

-участвует, в том числе на условиях софинансирования, в социально- и государственно значимых экономических проектах;

-формирует условия для развития мелкого бизнеса, в т.ч. за счет вертикальной диверсификации собственной деятельности;

-внедряет, в том числе на условиях софинансирования, энергосберегающие и экологизированные технологии.

Совместное участие государства и частного бизнеса в реализации промышленных и инфраструктурных проектов всегда содержит в себе крайне деликатную сферу выработки и согласования управленческих решений. Недостаток внимания к этой проблематике легко может превратить программы реиндустриализации Арктики в зону коррупции, точку притяжения организованной преступности. В этой связи успех проектов зависит от способности государства сформировать адекватную систему правового и экономического регулирования инвестиционной и хозяйственной деятельности в макрорегионе. Необходимо выработать модель, в которой максимальная либерализация экономической деятельности и привлечение государственных инвестиций должна сочетаться с жестким контролем целевого использования средств и наличием высокого уровня конкуренции за права участия в совместных с государством проектах.

Нужно подчеркнуть еще одну важную мысль. Государство неоднократно демонстрировало, что для привлечения в проекты средств федерального бюджета важное значение имеет интерес к ним со стороны регионов и бизнеса, выражаемый в соответствующем софинансировании. Но справедлива и обратная ситуация. Для привлечения инвестиций в региональную экономику важны соответствующие сигналы со стороны государства, в том числе и в виде финансового участия.

Подводя итог, подчеркнем, что главным свойством эффективной региональной политики является само наличие таковой. Что касается конкретных форм и методов, то они могут очень сильно меняться в зависимости от времени и места. Невозможно составить ни закрытый перечень, ни исчерпывающую инструкцию. Региональная экономическая политика, как никакая другая, является искусством возможного, и догматический подход здесь особенно вреден. Повышенную гибкость и адаптивность региональной экономической политике придает делегирование регионам оптимального объема полномочий, подкрепленных соответствующими источниками поступления средств.

Еще один очень важный элемент региональной экономической политики – учет человеческого фактора. Дело в том, что экономика является точной наукой в плане проецирования законов сохранения на социальные процессы. Но экономика, это еще и наука о закономерностях поведения «экономических субъектов», концепт которых лежит в основе всякой экономической теории. А экономические субъекты – это принимающие экономические решения люди и их коллективы. И движут ими не только рациональный экономический расчет, но и мотивы иррациональные, от ошибочных оценок и добросовестных заблуждений, до специфических личностных устремлений и нравственных императивов. «Человеческий фактор» должен учитываться в экономике даже более, чем он учитывается в технике, и лучше, чем специалисты, хорошо знающие ситуацию на местах, в этой «тонкой материи» никто не разберется.

Сказанное о важности дифференциации мер государственной политики применительно к местным условиям нельзя интерпретировать как рекомендацию максимально дробить региональную систему управления. Наоборот. Только сильные, крупные регионы с диверсифицированной экономикой способны отстоять свои интересы в самых разных направлениях и выстоять в период экономических штормов, с какой бы стороны они ни обрушились. 

 
 

Поместить ссылку в:

Опубликовать в своем блоге Livejournal Поделиться в Facebook Опубликовать в Twitter Добавить закладку в Google Добавить в Google Buzz Добавить закладку в Yahoo Поделиться ВКонтакте Поделиться в Моем Мире Добавить закладку в Yandex Поделиться в Одноклассники

 

Список проектов

Полный список

 

© «Проектное государство», 2011

Информация о проекте

Контактная информация:

E-mail: proektnoegosudarstvo@gmail.com

Сделано в OxMedia, 2011